Politique française

Niches fiscales : le Gouvernement face à l'Assemblée nationale

Par Vincent Drézet
Dimanche 15 juin 2008

article publié dans la lettre 592

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Niches fiscales : le Gouvernement face à l'Assemblée nationale

Le principe fondamental de l'impôt (l'article 13 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen) est que la contribution commune « doit être également répartie entre tous les citoyens, en raison de leurs facultés ». Or, tel n'est pas le cas. Rappelons-le, historiquement, l'impôt poursuit trois objectifs : le financement de l'action publique, la correction des inégalités et l'incitation (à modifier des comportements, à aider un secteur d'activité…). Si les deux premiers aboutissent à mettre sur pied tel ou tel type d'impôt, d'assiette ou de barème, le troisième consiste à y déroger par des mesures prenant la forme de déductions, de réductions, d'exonérations ou de crédits d'impôt, nommées également «niches fiscales»… Cette fiscalité dérogatoire consiste, en théorie, à soutenir un secteur économique en difficulté ou à modifier le comportement des agents économiques en fonction de choix politiques.

Formes déviantes de l'incitation fiscale «vertueuse», le lobbying et le clientélisme fiscal se traduisent également par la création de niches fiscales qui permettent à une certaine catégorie de bénéficiaires de réduire le plus légalement du monde son impôt et aux intérêts en présence de maximiser leur chiffre d'affaires… De fait, ces niches sont des baisses d'impôt, certes ciblées, mais d'autant plus aisées à mettre en œuvre qu'elles s'inscrivent dans un contexte où le discours dominant martèle sans relâche le «moins d'impôt, moins de service public» (sans toutefois en annoncer les conséquences)…

Des niches fiscales aux acquis d'impôts

Les niches se sont donc empilées au fil du temps et constituent de véritables « d'acquis fiscaux » sans que leur impact et leur efficacité ne soient précisément évalués. Quels sont les emplois créés dans les secteurs concernés ? Quels sont les effets d'aubaine ? Les comportements visés ont-ils changé ? Les conditions auxquelles sont accordées ces «niches » sont-elles respectées ? Les questions sont nombreuses mais demeurent la plupart du temps sans réponse.

Ces mesures bénéficient surtout aux ménages aisés : si les classes moyennes bénéficient ici et là de quelques réductions, l'essentiel du volume budgétaire des niches est appréhendé par ceux qui ont les moyens de défiscaliser (le rapport montre que le taux d'imposition décroît pour les plus hauts revenus du fait de la défiscalisation). Le Conseil des impôts dressait déjà ce constat voici 8 ans lorsqu'il soulignait que les 10 % des ménages les plus aisés bénéficiaient de 86 % des réductions d'impôt et de 36 % des déductions en base. De surcroît, ces niches ne se contentent pas de modifier l'équité et la structure de l'impôt, elles en renforcent la complexité et l'illisibilité et en affectent la légitimité même. Pourtant, les mesures fiscales dérogatoires pleuvent chaque année au point de constituer l'essentiel des mesures en matière de politique économique, ainsi qu'en témoigne la loi sur le « travail, l'emploi et le pouvoir d'achat » qui a créé de nouvelles niches.

Après le timide rapport Lagarde sorti voici quelques semaines, qui concernait 5 dispositifs fiscaux, le rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale sur les niches fiscales confirme ce que le Conseil des impôts pointait dans ses rapports consacrés respectivement à la fiscalité dérogatoire (2003) et à l'imposition des revenus (2000). Ce rapport, signé par des députés appartenant à toutes les «obédiences» représentées au Parlement, a le mérite de proposer des solutions réalistes à court et à long terme qui, si elles étaient mises en œuvre, pourraient véritablement rééquilibrer le système fiscal dans le sens d'une plus grande équité. Prés de 500 niches pour 73 milliards d'euros de manque à gagner, le défi est d'ampleur mais urgent à relever.

Le débat fiscal existe dans la majorité

Que faire ? Il existe plusieurs options. On peut créer des plafonds aux niches qui n'en disposent pas, réduire les plafonds existants, baisser les taux des déductions et des réductions, instaurer un impôt minimum ou mettre en place un plafonnement général. Mais à plus long terme, au-delà de ce type d'ajustements indispensables à mettre en œuvre à court terme, une exigence s'impose d'elle-même : une gestion saine des dépenses publiques, dans le cadre de la Loi organique relative aux lois de finances (LOLF), impose d'évaluer toutes les dépenses publiques en fonction de leur résultat et, par suite, de s'interroger sur la conduite des politiques économiques. Il faut examiner chacune des niches : certaines sont à réformer mais à maintenir, d'autres à supprimer, l'axe général demeurant d'en réduire globalement l'importance. Enfin, si l'obsession de la baisse du taux de «prélèvements obligatoires» conduit à préférer les niches fiscales plutôt que les aides publiques directes, rien ne dit que celles-ci ne seraient pas préférables dans certains cas.

Tout ceci suppose une volonté politique forte et durable. Les auteurs du «paquet fiscal» inverseront-ils cette tendance à l'inflation de niches ? On ne peut que le souhaiter même si les premières déclarations gouvernementales laissent craindre une volonté d'enterrer le rapport : Christine Lagarde ne veut pas du plafonnement global et opte pour quelques ajustements… autrement dit un quasi statu quo. De son côté, le débat sur le financement du revenu de solidarité active (RSA) montre de véritables clivages : prendra-t-on aux foyers modestes bénéficiant de la prime pour l'emploi ou aux niches fiscales qui profitent surtout aux plus aisés ? Enfin, le rapport de la Commission des finances de l'Assemblée nationale, fouillé et argumenté, mais surtout signé par des députés de toutes les tendances, dispose d'une légitimité et d'une force certaines. Pour l'heure, le débat est vivant et ouvert. Reste à savoir s'il le restera et sur quelles mesures il débouchera.