Economie

L’Allemagne et la BCE : le fantôme de Lisbonne hante l’Europe

jeudi 21 mai 2020

Un coup de tonnerre dans un ciel bleu marial ?

Le 5 mai, le Tribunal constitutionnel fédéral allemand a rendu un arrêt dont la dimension historique a immédiatement été soulignée par les « observateurs », plus ou moins avisés, de l’actualité européenne. Au terme de cinq années de procédures, les « juges de Karlsruhe » (la ville proche de la frontière française où est installé le tribunal) ont considéré que les mécanismes de rachat massif d’obligations mis en place par la Banque Centrale Européenne en 2015 pour empêcher une crise de liquidités constituaient une immixtion dans le domaine de la politique économique générale et outrepassaient la fonction de lutte contre l’inflation que la Loi fondamentale allemande assignait à la Bundesbank et qui était prise en charge par la BCE dans le cadre des traités européens. La Bundesbank devra donc se séparer des crédits qu’elle avait rachetés sauf à démontrer d’ici trois mois le caractère juste et proportionné de ses rachats, ce que son gouverneur ne sera pas pressé de faire attendu qu’il ne s’était plié aux consignes de la BCE que contraint et forcé ; le gouvernement allemand, lui, se voit reprocher par la Cour de ne pas avoir rappelé les textes fondamentaux aux protagonistes de l’époque.

Un double affront aux dogmes

L’arrêt de la Cour de Karlsruhe vise en réalité la doctrine du whatever it takes (« tout ce qu’il faudra ») de Mario Draghi, par laquelle la BCE engageait tous les leviers à sa disposition pour empêcher notamment un effondrement financier et une crise des systèmes bancaires les plus fragiles, à commencer par celui de l’Italie. Plusieurs aspects de cette politique, dont les fameux taux d’intérêt négatifs, paraissent contrevenir aux intérêts des épargnants allemands tout en sauvant la mise aux pays concernés, à l’euro… mais aussi au capitalisme financier européen, en stimulant les marchés artificiellement, un aspect pas tout à fait désintéressé souvent oublié dans les grands discours des éditorialistes français sur la « solidarité européenne » mise à mal par les « juges souverainistes » de Karlsruhe. Comme l’a souligné l’historien de l’économie Adam Tooze dans un article publié par Foreign Policy, l’opposition artificielle entre « politique économique » et « lutte contre l’inflation » qui sous-tend l’arrêt est en réalité la prémisse indispensable du mythe de l’indépendance des banques centrales : la neutralisation d’un volet de la politique économique qui se trouve ainsi réduit à un prétendu domaine technique que l’on pourrait et devrait soustraire au débat démocratique, dans l’intérêt même de la collectivité (l’autre prémisse étant que la gestion politique de la masse monétaire favorise une inflation immodérée). Tooze montre bien que ce modèle est en fait largement caduc puisque depuis maintenant une quinzaine d’années, le triomphe des politiques déflationnistes est tel que les banques centrales doivent aujourd’hui régulièrement intervenir pour soutenir artificiellement un secteur financier menacé d’asphyxie. Mais ni les textes officiels ni le discours politique n’ont suivi, menant à un hiatus que des juges comme ceux de Karlsruhe ne pouvaient manquer de finir par relever.
Sur ce point, l’arrêt est effectivement historique puisqu’il acte une rupture importante dans les pratiques des Banques centrales des pays de l’OCDE, même si cette rupture est déjà consommée depuis longtemps. Mais ce sont deux autres points qui ont retenu l’attention : d’une part, le calendrier qui fait que cette décision tombe au moment où la BCE, les gouvernements et les instances européennes sont engagés dans un nouveau plan de soutien massif. Le président du tribunal, Andreas Voßkuhle, s’est empressé de préciser que l’arrêt ne portait que sur le paquet de mesures pris en 2015 et ne préjugeait pas des mesures en cours, mais la similitude des deux politiques européennes peut effectivement faire craindre une jurisprudence. Nous verrons que les enjeux de calendrier sont aussi intéressants à d’autres égards. Le deuxième aspect historique de ce verdict, celui qui a suscité l’ire de nombreux dirigeants européens et autres éditorialistes qu’ordinairement, l’ordolibéralisme allemand ne dérange guère, c’est le double affront fait aux institutions européennes. Le premier affront a déjà été rappelé : les juges fondent leur raisonnement sur les missions de la Bundesbank et considèrent ostensiblement que la BCE n’est qu’une structure de coordination de banques centrales indépendantes. De ce point de vue, la BCE ne tire sa capacité d’action que du consentement des banques nationales et des gouvernements nationaux, manifesté dans les traités européens, qui ne sont que des traités diplomatiques signés par des gouvernements souverains en application de leur constitution nationale. Les transferts de souveraineté au bénéfice des instances européennes sont librement consentis par les instances nationales ratifiant les traités, mais se font dans les limites des prérogatives de celles-ci. Le raisonnement est en fait un raisonnement de bon sens, que la Cour avait déjà mis en avant par le passé : ni le gouvernement allemand ni le Bundestag ne sont habilités à transférer définitivement des prérogatives qui ne sont constitutionnellement pas les leurs (par exemple la politique monétaire, mais aussi ce qui relève des prérogatives des Länder), plus précisément : pas par la voie normale de ratification des traités internationaux. Un tel transfert de souveraineté, dans la mesure où il touche à des enjeux constitutionnels, ne peut se faire que par une modification de la Loi fondamentale, la Constitution allemande. Cette conception intransigeante du droit, sur laquelle on reviendra plus bas, a pour conséquence que la Cour s’est toujours opposée à l’idée que le droit européen primait sur le droit constitutionnel national : il ne prime que sur le droit national ordinaire. Pour le dire autrement : contrairement au Conseil d’État et au Conseil constitutionnel en France, la Cour de Karlsruhe considère que son propre domaine de compétences n’est pas réduit par les traités européens.
On en arrive alors au deuxième affront : les juges se sont tranquillement prononcés sur un dossier qui avait déjà été jugé par la Cour européenne de justice, ont contredit l’avis de celle-ci sans sourciller, et ont prononcé des mises en demeure envers le gouvernement allemand et la Bundesbank qui reviennent à dire que l’arrêt de la Cour européenne de justice est nul et non avenu. Le primat du droit constitutionnel national sur le droit européen aboutit à un conflit frontal entre deux instances juridiques dont chacune considère qu’elle a voix prépondérante sur l’autre. Or les juges allemands ont un avantage dans ce bras de fer : le gouvernement allemand et le Bundestag peuvent donner une interprétation minimaliste des arrêts de Karlsruhe, et ils ne s’en privent guère, mais ils ne peuvent pas passer outre. Et dans l’Union européenne et singulièrement la zone euro, il est difficile de prendre une décision économique à laquelle le gouvernement allemand s’opposerait. C’est ce constat qui se manifeste dans l’alternative mise en avant ces derniers jours : aligner la politique de la BCE sur celle de la Bundesbank et donc rendre inévitable l’effondrement financier de l’Italie, de l’Espagne voire de la France, ou poursuivre le whatever it takes, et donc rendre inévitable un retrait allemand des instances financières de la zone euro. Dans les deux cas, la probabilité d’une dislocation de l’espace monétaire européen augmente considérablement.

 

Quelle signification stratégique ? (1)

Les contempteurs des juges de Karlsruhe peuvent bien parler d’« hybris », leur colère montre qu’au fond ils ont bien compris que les prérogatives de la Cour constitutionnelle allemande, et son autorité immense auprès de la population et des élites allemandes, donnaient au minimum à ses arrêts un effet auto-réalisateur : si Karlsruhe décide que ses arrêts primeront sur ceux de la Cour européenne de justice, le gouvernement allemand s’y pliera au moins en partie et par conséquent, les arrêts de Karlsruhe auront bel et bien en partie au moins primé sur le droit européen. En ce sens, même si les conséquences financières de cet arrêt restent incertaines, ses conséquences juridiques et politiques sont déjà là.
C’est ce que les régimes réactionnaires de Pologne et de Hongrie ont immédiatement compris : une telle jurisprudence ouvre une brèche pour tous les gouvernements soucieux de se soustraire au droit européen pour de bonnes ou de mauvaises (en l’occurrence, très mauvaises) raisons, du moment qu’ils ont leur tribunal constitutionnel national avec eux. À l’autre bout du spectre politique, du côté du camp anticapitaliste et du mouvement social, traversé par d’importants débats sur les modalités de la désobéissance qu’un gouvernement national pourrait et devrait opposer au carcan ordolibéral européen pour mettre en œuvre une politique émancipatrice, les conséquences stratégiques de cet arrêté sont tout aussi importantes : en cas de prise du pouvoir à l’échelon national, si le mouvement émancipateur dispose d’une majorité parlementaire, le droit européen sera le principal cliquet entravant la mise en œuvre d’une législation de rupture sociale, écologique et démocratique.
Or cet arrêt instaure un précédent en désignant un espace dans lequel la législation d’un niveau inférieur peut primer : la Constitution, en application de laquelle un État choisit de souscrire à un traité européen, mais qui ne tolère pas qu’on se soustraie à elle, sauf à passer par la voie d’une réforme constitutionnelle selon des modalités qu’elle-même a fixées. Reste qu’en France, les instances qui auraient pu réaffirmer ces principes ont au contraire gravé dans le marbre leur propre dessaisissement au profit du droit européen. Le processus constituant, en plus de répondre à une préoccupation démocratique majeure dans le contexte de la 5e République, ainsi qu’à une demande d’une large partie du mouvement social (au moins depuis Nuit Debout et ensuite l’insurrection des Gilets Jaunes), devient donc aussi la clef de voûte de toute stratégie de désobéissance unilatérale.

 

Le fantôme de Lisbonne

Mais avant de proclamer le grand soir souverainiste ou le crépuscule de la zone euro, il convient de préciser un peu plus d’où vient cette décision et dans quel contexte allemand elle intervient, pour comprendre les marges de manœuvre du gouvernement fédéral dans les mois à venir. En réalité, cela fait maintenant onze ans que la question n’était plus de savoir si la cour de Karlsruhe allait rendre un tel arrêt, mais quand elle allait le rendre. L’arrêt du 30 juin 2009 relatif à la conformité du traité de Lisbonne aux dispositions de la Loi fondamentale ne laissait en effet aucun doute quant à la doctrine des juges du Deuxième collège du tribunal constitutionnel fédéral (le tribunal est divisé en deux collèges de huit membres : le Premier collège traite les dossiers invoquant notamment le respect des droits civiques individuels et le second, les dossiers portant sur les compétences des différents organes institutionnels ; c’est le Deuxième collège qui traite tous les contentieux ayant trait à la compatibilité des décisions européennes avec l’ordre constitutionnel allemand).
Le recours contre le traité de Lisbonne avait été déposé par un groupe de plaignants s’inquiétant essentiellement du déficit de démocratie dans l’Union européenne. Pour eux, le traité, qui reprenait l’essentiel des dispositions de la constitution rejetée par le corps électoral français le 29 mai 2005, aboutissait à priver les citoyens allemands de leur droit de détermination collective des politiques de l’UE, qui devenait de facto un super-État souverain sans contrôle populaire. Cet arrêt avait certes sauvé la mise au traité, jugé conforme à la Loi fondamentale, ce qui rendait licite sa ratification parlementaire. Mais il n’en représentait pas moins une douche froide pour les défenseurs idéologiques du traité, puisque le collège, dans ses considérants, validait les critiques formulées sur le manque de démocratie de l’UE. Aux yeux du Deuxième collège, ce qui rendait le traité ratifiable malgré tout n’était autre que l’absence de souveraineté européenne. L’arrêt était on ne peut plus explicite sur le fait que l’UE ne pouvait s’autoriser une telle ignorance des principes démocratiques que justement du fait qu’elle ne possédait pas les prérogatives d’un État.
Le corollaire, formulé de façon parfaitement explicite : chaque mesure supplémentaire d’intégration politique et économique européenne rapprochera l’UE du seuil à partir duquel elle devra se voir reconnaître une forme de souveraineté propre, non-réductible à la prise en charge de compétences librement déférées à elle par les États-membres… et donc du seuil à partir duquel l’absence de démocratie européenne rendra cette intégration anticonstitutionnelle, puisque le parlement qui ratifierait un tel transfert de prérogatives dans ces conditions outrepasserait les droits que lui accorde la Loi fondamentale, formellement opposée à toute abdication de la démocratie en Allemagne.
L’arrêt de 2009 signale à la fois la pertinence de l’article 23 de la Loi fondamentale sur l’engagement de l’Allemagne dans la construction européenne et celle des articles 1 et 20, qui interdisent toute réforme constitutionnelle antidémocratique, ce qui signifie également qu’un amendement à la Loi fondamentale autorisant une sorte d’open bar juridique européen serait lui-même irrecevable – redoutable cliquet posé par la Cour de Karlsruhe sur la constitution allemande. Et ce n’est pas le seul cliquet, puisque l’arrêt explicite également la compétence de la Cour pour juger de toute décision européenne mettant en jeu l’effet de seuil évoqué plus haut, sans préjuger de l’avis de la Cour de justice de l’UE. C’est très exactement ce qu’elle a fait le 5 mai 2020. Ce conflit était donc programmé. L’arrêt de 2009 prévoyait enfin lui-même une échappatoire en cas d’impasse comme celle à laquelle nous assistons (§ 217 de l’arrêt) : la mise en place d’un processus constituant en Allemagne aboutissant à la rédaction d’une nouvelle constitution, comme cela était prévu par l’article 23 de la Loi fondamentale avant la réunification de 1990. L’ironie de l’histoire, lourdement significative, veut que ce soit précisément cet article sur la nécessité d’un processus constituant une fois l’Allemagne réunifié qu’Helmut Kohl a fait réécrire et vider de sa substance en 1992 pour le remplacer par l’article-cadre sur l’intégration européenne, rendu nécessaire par le traité de Maastricht.
L’alerte de 2009 était sérieuse, mais dès l’année suivante un autre arrêt du même collège apaisait la situation en montrant que la Cour avait posé un enjeu de principe, mais n’entendait pas se montrer particulièrement hostile à l’évolution de l’UE, ni rétive aux argumentaires pro-européens. Reste que le juge Udo di Fabio, rédacteur de l’arrêt de 2009 et membre du Deuxième collège jusqu’en 2011, a signalé à plusieurs reprises dans des commentaires d’arrêts ultérieurs de la Cour qu’un certain nombre de décisions européennes, et notamment le fameux whatever it takes de la BCE, étaient fortement susceptibles de représenter le fameux seuil à partir duquel la Cour devrait s’opposer frontalement à l’UE, au point de mettre en jeu l’appartenance de l’Allemagne à la zone euro. C’est précisément à ce stade que l’arrêt de mai 2020 semble nous avoir portés. L’étonnement devrait donc être limité… Pour boucler la boucle, on relèvera que le mandat des juges de Karlsruhe est de douze ans et que l’arrêt de mai 2020 est le dernier arrêt d’Andreas Voßkuhle, Président du Deuxième collège et Premier président du Tribunal dans son ensemble, mais aussi dernier juge du collège de 2009 encore en activité à Karlsruhe.

 

Quelles suites constitutionnelles en Allemagne ?

Cela signifie précisément que dans les mois à venir, l’attitude du Deuxième collège est susceptible de fluctuer, comme elle a fluctué entre 2009 et 2010. Il n’y a donc pas nécessairement d’urgence à agir pour Angela Merkel, en tout cas pas tant que les nouveaux équilibres à Karlsruhe ne seront pas plus visibles. Le successeur de Voßkuhle (lui-même réputé proche du SPD) à la présidence du Tribunal est un ancien avocat d’affaires, puis député CDU classé comme pro-européen, mais assez contesté du fait de son profil atypique pour la Cour. Il est surtout membre du Premier collège, et par conséquent non-compétent sur le dossier critique du moment, sur lequel il ne s’était toujours pas exprimé dix jours après qu’il a été rendu. Le siège de Voßkuhle est allé à une juriste spécialiste de droit social réputée proche des Verts, mais la présidence du Deuxième collège doit encore être pourvue. La nouvelle personnalité dominante du Deuxième collège semble être le juge Peter M. Huber, lié à la CSU bavaroise, qui a tenu la plume de l’arrêt du 5 mai 2020 et assuré conjointement sa justification et son commentaire dans les médias avec Andreas Voßkuhle. En tout état de cause, on ne doit sans doute attendre aucune prise de position tranchée et fondamentale de la Cour dans les mois à venir. Mais même s’il est excessivement peu probable, pour ne pas dire parfaitement exclu, que la Cour sorte l’Allemagne de la zone euro dans les mois à venir, ce texte vient consolider une jurisprudence déjà bien établie et au moins à cet égard il représente une épée de Damoclès non seulement sur la BCE, mais sur toutes les instances européennes.
La Cour peut se dédire, c’est le propre de toute jurisprudence. Or en la matière, tout est jurisprudence, à commencer par le détail des prérogatives de la Cour, qui n’est pas réglé par la Loi Fondamentale qu’elle est pourtant censée défendre. Formellement, l’existence juridique de la Cour repose sur une simple loi adoptée deux ans plus tard… mais dont elle a le pouvoir d’empêcher tout changement en vertu des principes juridiques au centre de la Loi fondamentale. Ce point est sans doute celui qui suggère le plus fortement que le cœur de la doctrine illustrée par cet arrêt est là pour rester, puisqu’il renvoie à la nature même du Tribunal de Karlsruhe. Ce tribunal est en fait le produit, et simultanément la clef de voûte, de la conception très particulière du droit sur laquelle s’est opérée la construction politique de la RFA à partir de 1949. Trois points doivent être relevés, qui sont en fait étroitement imbriqués et lient la puissance de la Cour à la nature même de l’État allemand : le rapport à l’État de droit et son rôle dans la mise sous contrôle du politique ; la question du fédéralisme : quel échelon peut être dit souverain par lui-même, quel échelon n’est souverain que par délégation ? ; le rôle du droit public dans la formation des élites allemandes.

 

Trois déterminants historiques de cet arrêt

La reconstruction de la RFA s’est faite dans l’idée qu’il était nécessaire d’imposer des garde-fous à la démocratie dans son propre intérêt. Cette démocratie limitée, qualifiée sérieusement de démocratie « à même de se défendre » (wehrhafte Demokratie), repose sur l’État de droit et notamment sur la constitutionnalisation d’un certain nombre de libertés démocratiques, constitutionnalisation assortie de la fameuse clause interdisant d’amender les articles énumérant ces libertés. Cette position s’est souvent doublée dans le discours politique d’une forme de « juridisme » consistant à porter les débats politiques potentiellement épineux sur le terrain du droit, ce qui est rendu possible par le fait que la Loi fondamentale tranchait d’emblée un certain nombre de questions de principe, via leur constitutionnalisation. Dans ces conditions, il est nécessaire de disposer d’une instance judiciaire à même de se prononcer d’un point de vue strictement juridique (ou supposé tel) sur des débats politiques de principe, et c’est ce qui a conduit à la naissance de la Cour de Karlsruhe, et en particulier à l’établissement des prérogatives du Premier collège. Historiquement, c’est le Premier collège de la Cour qui a dissous plusieurs formations ayant tenté de reconstituer un parti nazi en Allemagne ; mais c’est aussi lui qui a interdit le Parti communiste allemand, et qui a longtemps représenté un frein majeur à la légalisation de l’avortement, jusqu’à ce qu’il cède. L’existence et les capacités d’intervention considérables de la Cour renvoient donc au concept même de l’État qui a trouvé à s’incarner historiquement en RFA, ce qui fait de Karlsruhe le lieu naturel des débats sur la souveraineté démocratique en Allemagne.
Simultanément et même de ce fait, la Cour est l’exemple paradigmatique d’une justice « indépendante » au service de « l’État de droit » dans une conception dépolitisée de la souveraineté. Adam Tooze le relevait malicieusement dans son article sur l’arrêt du 5 mai : c’est très exactement ce modèle de technicisation du politique et de transfert d’un certain nombre de domaines hors du champ de compétence des responsables élus qu’avaient en tête les promoteurs de l’indépendance des banques centrales dans les années 1970. Car comme l’a bien montré Grégoire Chamayou dans La Société Ingouvernable, l’émergence du libéralisme autoritaire dans les années 1970 est indissociable d’un programme d’encadrement juridique et réglementaire des prérogatives du politique, qui passe par la création d’agences et d’organismes « indépendants », le cas échéant avec une garantie constitutionnelle, mais dont le cahier des charges a bien été rédigé par quelqu’un, et est généralement tout sauf apolitique. Dans un tel contexte, il n’est guère étonnant que la hiérarchie des deux collèges ait eu tendance à s’inverser et que le Deuxième collège, spécialisé dans les questions de domaines de compétence des autorités administratives, soit devenu un lieu de batailles tout aussi homérique que le Premier collège. Les dénonciateurs de Karlsruhe ont beau jeu de s’indigner des pouvoirs que s’attribue le Deuxième collège : ils oublient qu’à cet égard, il agit justement comme le fait la BCE, dont il est par bien des aspects le frère.

Deuxième enjeu : la question de l’échelon d’exercice de la souveraineté une fois qu’on a compris que la réponse à la question « qui est souverain ? », dans le système allemand, ne peut pas être simplement « le peuple ». La Loi fondamentale ne porte pas le titre de constitution, puisqu’elle n’était au départ qu’un texte censé organiser provisoirement le fonctionnement d’une confédération de Länder censément souverains, même si le contexte de l’occupation alliée rend cette notion de souveraineté un peu oiseuse. Reste que techniquement, l’adjectif fédéral à propos de l’Allemagne est erroné et qu’il s’agit bien d’une confédération d’États en partie souverains (teilsouverän). La question de savoir si l’État allemand a une souveraineté propre ou n’exerce sa souveraineté que par délégation des Länder, qui ont tous leur ministère des finances, leur ministère de l’intérieur, leur police, leur ministère de la justice, leur chancellerie, leur représentation officielle à Berlin et à Bruxelles, etc. occupe les théoriciens du droit jusqu’à aujourd’hui (elle ne peut guère être tranchée par le recours à l’histoire de la Loi fondamentale compte tenu des circonstances de son élaboration). Le rôle des parlements des États confédérés (Länder) dans l’élaboration des politiques européennes touchant à leurs domaines de compétence est un enjeu politique et juridique chronique des débats sur l’intégration européenne. Autant dire que la question du seuil à partir duquel l’UE peut être juridiquement considérée comme proprement souveraine n’a rien d’une querelle gratuite aux yeux de l’ensemble de la classe politique allemande, et singulièrement du SPD et de la CDU, pour qui le pouvoir dans les Länder est un enjeu vital (pour ne rien dire de la CSU bavaroise). Les débats en cours ne portent pas sur la coexistence de deux niveaux de décision, mais bien de trois niveaux, et l’affaire est d’autant plus complexe que l’article 23, celui qui prévoyait l’expiration de la Loi fondamentale à la réunification et a été remplacé par un paragraphe sur l’intégration européenne, fait explicitement référence au principe de subsidiarité et à la nécessaire association des Länder. Or, s’il existe un ministère de la justice par Land, il n’existe bien qu’une seule cour où trancher les litiges de compétences, y compris ceux impliquant les Länder et les communes : c’est, bien sûr, le Deuxième collège du Tribunal de Karlsruhe… De ce simple fait, aucun coup de baguette magique ne pourra affaiblir les prérogatives institutionnelles du Tribunal, qui est le régulateur du fédéralisme (ou confédéralisme) allemand.

Troisièmement et pour finir, s’ajoute à cela un paramètre de sociologie des élites : certes, comme en France, on ne doit pas minorer le rôle des avocats (notamment des avocats d’affaires) dans le monde politique. Mais dans l’ensemble, comme en France, il existe une homogénéité sociale importante entre la haute fonction publique et les secteurs dirigeants de la classe politique, notamment du point de vue de leur formation. La différence est que si en France, cette homogénéité de la formation repose sur la nébuleuse des « Instituts d’Études Politiques » (et son annexe de fait, l’ENA), en Allemagne, ce sont bien les facultés de droit qui jouent ce rôle, et singulièrement (à la différence du cursus de la majorité des avocats), les départements de droit public, administratif et constitutionnel (le Staatsrecht). On rejoint bien sûr ici la réflexion sur l’État de droit (Rechtsstaat) et le rôle du droit en politique. La voie royale pour faire carrière dans l’appareil d’État d’un Land ou à Berlin (les frontières entre les deux appareils étant de toute façon poreuses) reste d’avoir fait son droit, si possible jusqu’à la thèse, auprès d’une des grandes chaires de droit public de la principale université de son Land, où officie généralement un professeur lui-même conseiller juridique officiel ou informel du gouvernement local, quand il n’est pas tout simplement… juge au Deuxième collège de Karlsruhe ! Sur les huit juges ayant rendu l’arrêt du début de ce mois, quatre sont magistrats de profession, les quatre autres sont professeurs de droit public, respectivement à Fribourg (Andreas Voßkuhle lui-même, qui y fut doyen de la faculté de droit et président de l’Université), Munich (Peter M. Huber, rédacteur de l’arrêt, qui fut aussi ministre provincial de l’Intérieur), Hambourg et Göttingen. Pour le dire en une phrase : l’élite administrative et politique allemande est aujourd’hui formée par des gens qui sont, furent ou seront juges à Karlsruhe. Feinter avec les décisions de la Cour est un sport assidûment pratiqué par les responsables politiques allemands, dans tous les domaines. Mais l’autorité de la Cour et son lien avec la technocratie allemande reste un phénomène incontournable pour comprendre l’attitude des gouvernements successifs. Là encore, la puissance de la Cour est inséparable de la réalité historique de l’État allemand actuel. Karlsruhe, c’est la continuité de l’État fédéral allemand.

 

Le positionnement des acteurs du jeu politique allemand

Alors, justement, Angela Merkel va-t-elle feinter ? Sa première réaction officielle à l’arrêt paraît le suggérer, puisqu’elle a pris position pour l’officialisation d’un degré supplémentaire d’intégration économique et politique européenne. Mais elle n’a pas évoqué explicitement un nouveau traité, qui serait pourtant le seul moyen de prendre acte législativement des pratiques actuelles et de forcer la Cour à adopter une position stable, en rejetant le texte en bloc ou en le validant, ce qui placerait les politiques du type de celles menées actuellement par la BCE hors d’atteinte d’une éventuelle évolution de la jurisprudence. Il est vrai qu’elle s’est toujours montrée relativement réticente à ce genre de quitte ou double, en matière européenne notamment. Ses déclarations pourraient donc avoir pour but essentiel d’apaiser les choses en rassurant ses partenaires européens ainsi que les marchés financiers, en partant du principe que le problème posé par la Cour de Karlsruhe, pour sa part, pourrait être réglé ultérieurement… de préférence par quelqu’un d’autre qu’elle.
En effet, il est bon de rappeler que le mandat du Bundestag actuel arrive à échéance en octobre 2021, ce qui signifie qu’aucune décision majeure en matière européenne ne sera plus prise après mai-juin 2021 et que même dans ce cas, cette décision ne serait pas ratifiée par l’actuel Bundestag mais par le suivant, et serait susceptible de jouer un rôle central dans la campagne. Ajoutons à cela qu’Angela Merkel ne sera pas candidate à sa succession, et on comprendra qu’il ne faut guère attendre une solution institutionnelle à moyen terme. Au demeurant, c’est justement l’Allemagne et donc Angela Merkel qui assurera la présidence tournante du Conseil européen au 2e semestre 2020, ce qui sera donc sans doute une sorte de bouquet final européen d’Angela Merkel tandis que se déroulera la campagne interne à la CDU pour déterminer qui prendra la tête du parti en décembre suite à l’abandon de sa dauphine (pro-européenne), Annegret Kramp-Karrenbauer. Les deux principaux candidats sont Armin Laschet, un « centriste » proche de Merkel et plutôt pro-européen, et Friedrich Merz, adversaire interne historique de Merkel, figure de l’aile la plus conservatrice et la plus ordolibérale du parti, réputé pro-européen mais simultanément garant de l’orthodoxie budgétaire et des principes de la Bundesbank (quand bien même ses années à la tête de Blackrock Allemagne entre 2016 et le début de cette année ne peuvent pas lui avoir rendu antipathiques des mesures visant à doper le cours de la bourse et dont l’effet secondaire était de rendre les produits d’épargne-retraite traditionnels moins intéressants pour les retraités allemands…). Compte tenu des tensions que ce sujet peut provoquer au sein de la CDU, il est excessivement peu probable qu’Angela Merkel coure le risque d’une initiative importante sur ces questions en parallèle à cette campagne.
Elle a d’autant moins de raisons de le faire que la patate chaude est en fait entre les mains du ministre des finances, le vice-chancelier social-démocrate Olaf Scholz, figure de l’aile la plus libérale et la plus à la droite du parti, dont il a échoué à prendre la tête il y a quelques mois, lorsque les militants lui ont préféré un duo plus à gauche mais sans grand éclat, ce qui maintient ouverte la question du candidat à la Chancellerie en 2021, et donc du choix de la ligne. En période électorale, le SPD se positionne généralement sur un créneau plus proche de celui des milieux pro-européens français, presque macroniste, face à une Angela Merkel accrochée au statu quo. Depuis l’arrêt de juin 2009, l’hypothèse du grand saut constituant est périodiquement évoquée au sein du SPD et pourrait refaire surface dans la campagne allemande de 2021 puisqu’il s’agit de la voie indiquée par la Cour elle-même en 2009 pour sortir d’une éventuelle impasse comme celle qui se profile. Reste que le positionnement du SPD sur ce dossier est aussi lié à une stratégie de différenciation vis-à-vis de celui de la CDU sous Merkel, et est donc susceptible de changer.
L’émergence d’une grande force politique d’extrême-droite change aussi la donne du point de vue d’une campagne qui se ferait sous le signe des questions européennes : la lutte contre la BCE, accusée de flouer les épargnants allemands, est ce qui a motivé la fondation de l’AfD comme parti nationaliste allemand, et reste son principal marqueur politique lorsqu’elle choisit de parler d’autre chose que d’immigration, d’islam et identité culturelle allemande. Le troisième grand parti de gouvernement, les Verts, actuellement et durablement estimé un peu au-dessus du SPD dans les sondages, a sur ces questions un discours politique de type Macron 2016-2017: pro-européanisme de principe couplé à une austérité à visage plus ou moins humain. Il s’agit à n’en pas douter de la force qui aurait le moins de difficultés à adopter un discours sur le grand saut européen conduisant simultanément à un processus constituant en Allemagne, même si cela les conduirait à adopter la ligne d’une Europe à deux vitesses, ce que jusqu’à présent ils ont toujours refusé.
Du côté des autres forces, Die Linke est de toute façon ostracisé à l’échelon confédéral, et le parti historique de l’ordolibéralisme intégral, les Libéraux-Démocrates (partenaires d’En Marche au parlement européen) sont divisés sur leur attachement de principe à l’UE. Leur dogmatisme austéritaire et leur porosité avec l’extrême-droite nationaliste (attestée à de nombreuses reprises depuis 1945 et jusqu’à ces dernières semaines) peuvent conduire à imaginer qu’en la matière, ils basculeront plutôt du côté de l’AfD que de celui des Verts. Comme la CDU, ils ont en tout cas tout à perdre à ce que la campagne se joue sur ces questions. Il est donc non seulement excessivement peu probable que la situation se décante véritablement dans les mois à venir, mais rien ne bougera sans doute avant l’installation du prochain gouvernement, qu’on peut anticiper à janvier 2022, c’est-à-dire… en pleine campagne présidentielle française.

 

Quelle signification stratégique ? (2)

Dans l’intervalle, c’est-à-dire d’ici deux ans, tout sera fait côté allemand pour sécuriser l’UE et les marchés en maintenant le fonctionnement actuel de l’eurozone, dont les dirigeants à Berlin savent qu’il favorise d’abord et avant tout les entreprises exportatrices ainsi que le secteur financier allemands. Mais le gouvernement allemand sera sur une ligne de crête électorale tout autant que juridique, ce qui augure d’une intransigeance encore accrue vis-à-vis d’un État comme l’Italie, qui sera probablement le grand perdant de ce rapport de forces. Est-ce à dire que la zone euro va forcément exploser d’ici là, comme le prévoient certains ? Sur un malentendu, peut-être. Mais l’analyse des calendriers nationaux et des contraintes politiques et juridiques pesant sur les États membres dessine aussi l’enjeu stratégique et idéologique de la crise latente (re-)mise en lumière par cet arrêt : le lien entre l’enjeu constituant, la construction européenne, et la possibilité même d’un ordre économique, social et écologique qui ne soit pas fondé sur l’ordolibéralisme. Elle indique également un horizon temporel où ces trois enjeux convergeront si aucun rebondissement, par exemple sanitaire, ne fait exploser la situation d’ici là : fin 2021, début 2022. Le recouvrement avec le calendrier présidentiel français est flagrant mais ne doit pas signifier que nous devons repousser le travail idéologique et programmatique jusqu’à cette échéance ; il s’agit au contraire de prendre le calendrier électoral de vitesse pour pouvoir parer à toute éventualité politique dans cet entre-deux extrêmement labile, et à plus forte raison durant la période décisive. Au travail…

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