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Des registres différents

Ces trois livres n’adoptent pas le même registre : plus imagé et documenté pour les premiers, La valeur du service public (La Découverte, 2021) et La haine des fonctionnaires (Éditions Amsterdam, 2024, les deux livres ont les mêmes auteurs), plus académique pour le second, Le service public empêché (PUF, 2024), donc plus ardu à la lecture.

Les deux premiers, plus « offensifs » ou d’intervention, abordent la question des élites qui « commettent le crime », à savoir ceux qu’ils nomment, après Bourdieu, la Noblesse managériale public privé (NMPP), tant ces élites stato-financières, pour reprendre un autre vocable utilisé par Emmanuel Todd, ne cessent de faire des allers-retours entre l’État et le privé (pantouflage et rétro-pantouflage) tandis que le troisième décortique le cercle vicieux (ou les engrenages) qui participe du délitement du service public.

Le service public à la française noyé dans l’Europe ordolibérale

Pourquoi parler de « service public à la française » que ne (re)connaissent pas d’autres pays européens et qui est issu de la trajectoire nationale spécifique à la France ? Outre la construction de l’État jacobin français, marquée par la centralisation et l’émergence de la Nation française, le passage de l’État régalien à l’État social, moyennant de forts conflits et heurts, a été fortement marqué par la philosophie solidariste de la IIIe République.

Mais qu’entend-on par État social ? Les trois ouvrages adoptent une définition large de ce dernier, que l’on a tendance à réduire à la seule Sécurité sociale (ou aux assurances sociales obligatoires). Certes, celle-ci en est une composante majeure. Toutefois, l’État social, c’est aussi un droit du travail protecteur, le statut de fonctionnaire, un réseau étoffé de services publics et, enfin, une politique macroéconomique visant le plein emploi. Fruit de conflits (souvent violents) et de compromis, il est en général présenté comme un État fortement interventionniste surplombant la « société civile ».

Il atteint son apogée dans les années 1970, décennie qui voit le début d’une dynamique d’involution dans toutes ses composantes, qui s’accélère dans les années 1990, à mesure que la dette et les déficits publics sont construits par la NMPP en problème public. Décrié, l’État social voit son image se brouiller quand elle ne tourne pas explicitement au dénigrement et, partant, à son délitement. Les « trente piteuses » (les quarante désormais), selon les grands corps de l’État, feraient que la France n’a plus les moyens de ses ambitions. On reconnaît le mantra « la France vit au-dessus de ses moyens » rabâché par les décideurs politiques, administratifs et politiques et, à leur suite, les éditocrates.

La politique du salami

L’État social n’est plus la solution, il est désormais le problème et la « politique du salami » (expression de Didier Tabuteau, aujourd’hui vice-président du Conseil d’État, reprise par Vézinat) vise à le détricoter dans le cadre de la « construction » européenne qui ne reconnait pas la notion de service public, mais seulement celle de service d’intérêt économique général.

Nadège Vézinat rappelle d’ailleurs que le démantèlement de l’État social en ses services publics prend des voies spécifiques selon les types d’État social qui prévalent en Europe. Cependant, il est possible de noter une certaine convergence impulsée par l’ordolibéralisme européen : c’est la concurrence (libéralisation) qui doit primer afin de permettre la libre circulation des capitaux (surtout), des biens et des hommes. Dans ce cadre, l’État social français – qui lie État fort et interventionniste, fonction publique, forte socialisation des risques de l’existence – est particulièrement orthogonal, si on le compare, par exemple, à l’État britannique qui laisse davantage de place au marché.

De réformes en « rationalisations », l’on assiste à l’émergence de « l’État-entreprise » ou de « l’État régulateur » qui, en sus de détricoter le droit du travail et de donner l’ascendant aux secteurs privés, parés de toutes les vertus, empêche ou entrave le fonctionnement « normal » des services publics.

Dès lors, la « politique du salami » prend tout son sens : c’est une vente à la découpe en fines tranches qui s’étale sur plusieurs décennies afin d’éviter des mouvements sociaux puissants comme celui de novembre-décembre 1995. Le résultat, nous l’avons sous les yeux chaque jour : de réformes en « rationalisations », l’on assiste à l’émergence de « l’État-entreprise » ou de « l’État régulateur » qui, en sus de détricoter le droit du travail et de donner l’ascendant aux secteurs privés (au pluriel, car la notion recouvre une quantité d’acteurs comme les associations, la philanthropie, l’économie sociale et solidaire et bien entendu le secteur privé lucratif, en particulier les banques et autres intermédiaires financiers), parés de toutes les vertus, empêche ou entrave le fonctionnement « normal » des services publics.

C’est ici tout l’intérêt de l’ouvrage de Nadège Vézinat que de démonter les rouages de cet empêchement : « L’argument principal, qui lie entre eux mécanismes et diagnostic, est la détérioration des services publics identifiée à partir de l’analyse d’une série de paliers, dont le franchissement se traduit par une dégradation de l’équilibre financier, de la qualité sur service rendu, du bien-être des agents comme de la satisfaction des publics » (p. 31).

Le service public pris dans un cercle vicieux

Même si l’ouvrage est ardu parce qu’il se veut transversal à tous les services publics (il propose, c’est ce qui fait qu’il est précieux, une analyse globale de l’empêchement DU service public ; son auteure résume de façon lumineuse les paliers, dans toutes ses dimensions, qui ne se limitent pas à la seule marchandisation de l’intérêt général ou des privatisations – bien réelles cependant – !), grâce au schéma suivant :

Si, en France, la gestion publique a longtemps servi de modèle à la gestion privée, à partir des années 1970, la domination s’inverse, comme le montrent très bien les auteurs de La valeur du service public : pour continuer à exister, le service public doit démontrer sa valeur, son utilité d’intérêt général.

L’intérêt général subit une redéfinition complète : le service public doit se montrer rentable, ce qui n’est pas sa vocation première !

Cependant, l’intérêt général subit une redéfinition complète : le service public doit se montrer rentable, ce qui n’est pas sa vocation première ! La rentabilité est ici entendue au sens de productivité et, avec les années, particulièrement avec la LOLF⁽¹⁾La loi organique relative aux lois de finances (LOLF) qui définit l’architecture financière de l’État. puis la RGPP⁽²⁾La RGPP, ou révision générale des politiques publiques, a commencé en 2007, puis est remplacée en 2012 par la MAP (modernisation de l’action publique). se décline en une série d’indicateurs qui laissent dans l’ombre, car non mesurées, nombre de dimensions, comme, par exemple, l’aménagement du territoire. La fermeture des services publics conduit à une réaction en chaîne qui laisse en friche des pans entiers de la « France périphérique ».

La santé empêchée

Prenons l’exemple de la santé dans le but de démontrer le cercle vicieux mis à jour par Nadège Vézinat.

Le service public de la santé a quatre composantes : le service public du financement (l’Assurance-maladie), celui de la médecine de proximité (la médecine dite « de ville »), celui de l’hôpital public et enfin celui de la prévention et de la sécurité sanitaire. Le premier pilier a connu la politique du salami : l’assurance maladie s’est recentrée sur l’hôpital et les « Affections de longue durée » (ALD) et a privatisé vers les complémentaires santé le « petit risque » dans le temps même où le secteur mutualiste était marchandisé sous la pression des assureurs privés.

Médecine de proximité

Les soins courants sont désormais pris en charge à moins de 50 %. Le déclin de la médecine de proximité a favorisé la financiarisation du secteur qui, désormais, commence à se déployer dans l’optique et le dentaire, avec des scandales à la clef (voir Dentexia).

Actes rentables et source de profits pour le privé

Toutefois, c’est dans le cœur du réacteur du système de santé qu’ont eu lieu les réformes les plus spectaculaires, qui aboutissent à écrémer le service public pour octroyer la part rentable aux cliniques privées et à laisser l’hôpital public s’enfoncer dans la dette et la course à la productivité, dans une enveloppe fermée et dont le taux d’évolution n’a cessé d’être revu à la baisse au cours de la décennie 2010.

Les conditions de travail se sont considérablement dégradées – ce n’est pas un hasard si l’ouvrage La valeur du service public s’ouvre sur le cas de l’hôpital –, nombre de soignants fonctionnaires, empêchés dans leur travail par le déploiement de la bureaucratisation néolibérale (reporting, etc.), sont partis, ce qui a permis de fermer des lits, et ont été remplacés par des intérimaires et des médecins mercenaires qui s’avèrent – on touche ici au paradoxe complet – bien plus coûteux que des fonctionnaires !

Les hôpitaux ont été contraints par ailleurs de s’endetter et de contracter des emprunts toxiques, ce qui a renforcé leur dépendance à l’État central, qui manie très bien le chantage à la dette. Les excédents vont au privé, la dette va au public, ce qui permet à la NMPP de relancer de nouvelles « réorganisations », piochées dans les préconisations des multinationales du conseil. De surcroît, nombre d’hôpitaux ont été contraints de renoncer à des investissements pourtant indispensables, à moins de rentrer dans les désastreux « partenariats public-privé ».

Prévention : manque de moyens

Quant au quatrième pilier, il a fait l’objet d’une fusion-agencification avec la création de Santé Publique France, regroupant désormais l’Institut national de prévention et de promotion de la santé (INPES), l’Institut de sécurité sanitaire (InVS) et le désormais fameux Établissement de préparation et de réponse aux urgences sanitaires (EPRUS) en charge notamment des stocks de masques… Précisons que cette nouvelle agence a dû faire plus avec moins, puisqu’il lui a fallu rendre 10 % d’emplois pour des missions élargies… C’est aussi d’ailleurs le cas des Agences régionales de santé. Plus de missions, mais moins de moyens, ce qui fait de ces agences des boucs émissaires commodes quand les choses tournent mal, comme pendant le Covid-19.

Impératif de rentabilité et dégradation de l’égalité d’accès aux services

L’impératif de rentabilité et la focalisation sur les déficits conduisent à la dégradation des infrastructures.

En résumé, l’impératif de rentabilité et la focalisation sur les déficits conduisent à la dégradation des infrastructures (le cas de la SNCF est ici édifiant), ce qui se traduit par la dégradation du service rendu aux usagers (cas des files d’attente aux urgences) et l’écrémage des activités rentables, ristournées au privé, pris en modèle. En découle également la segmentation des usagers (ceux qui peuvent payer des prestations de qualité contre ceux qui doivent se contenter du low cost, cas de la SNCF, là encore), prétexte à la privatisation (interne et externe) dans une rationalité de défausse sur les collectivités locales, les associations de l’économie sociale et solidaire, les entreprises privées (cas de la concession aux autoroutes), la paupérisation des services publics relançant leur dénigrement par les élites de l’État et les médias à leur solde.

Le réversible déclin des services publics

Ces trois livres sont complémentaires dans leur volonté de déconstruire la doxa négative sur les services publics qui aboutit à leur attrition, leur désingularisation (par rapport au secteur privé), à leurs dysfonctionnements chroniques, leur marchandisation, autant de logiques voulues par des élites persuadées que le privé est supérieur au service public, ce qui est conforme à leurs intérêts personnels.Tout le monde connaît l’adage « quand on veut tuer son chien, on lui trouve la rage ». Trois livres récents, écrits par des historiens, des sociologues et des politistes, le documentent pour ce qui est des services publics qui connaissent, on le sait, une crise manifeste. Le service public à la française n’a pas bonne presse depuis que l’ordre de la dette s’est imposé. Grâce à ces trois ouvrages, le déclin du service public se voit retirer son inéluctabilité. C’est bien une politique d’État qui impulse une logique de détricotage dont les Français peuvent constater les ravages quotidiennement. L’État social est attaqué patiemment, mais de façon déterminée par une élite qui navigue entre privé et public.