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Souverain en titre, dépendant en fait

L’article 3 de la Constitution du 4 octobre 1958 dispose que « la souveraineté nationale appartient au peuple qui l’exerce par ses représentants et par la voie du référendum »⁽¹⁾Constitution du 4 octobre 1958, article 3, alinéa 1^er. Disponible sur : https://www.legifrance.gouv.fr/loda/id/JORFTEXT000000571356.. Il est à noter que le constituant y distingue deux opérations, appartenir et exercer. C’est de la seconde seulement que traite cet article.

Divisible, indivisible ?

Écartons d’abord un débat ancien, qui n’est pas le nôtre. Depuis que Bodin a défini la souveraineté comme « la puissance absolue et perpétuelle d’une République », la doctrine se divise sur sa divisibilité. La tradition fédérale étasunienne admet que les États fédérés, en conférant des pouvoirs à l’Union, ont conservé une souveraineté « résiduelle et inviolable », formule de Madison que la Cour suprême a reprise dans l’arrêt Printz de 1997.

La tradition française, de Bodin à Carré de Malberg, la tient au contraire pour indivisible : elle est entière ou elle n’est pas. Une solution intermédiaire, que l’on fait remonter à Tocqueville, la juge indivisible dans son principe et répartie dans son exercice entre deux ordres de gouvernement⁽²⁾Sur ce débat, LEMAIRE, Félicien. Propos sur la notion de « souveraineté partagée » ou sur l’apparence de remise en cause du paradigme de la souveraineté. Revue française de droit constitutionnel. 2012, n° 92, p. 821-850. DOI : 10.3917/rfdc.092.0821. Pour la définition bodinienne, BODIN, Jean. Les six livres de la République. Paris : Jacques Du Puys, 1576, livre I, chap. 8. Pour l’arrêt cité, COUR SUPRÊME DES ÉTATS-UNIS. Printz v. United States, 521 U.S. 898 (1997), reprenant MADISON, James. Le Fédéraliste, n° 39..

Dans l’ordre européen, la Commission européenne affirme que les États ont « choisi librement de partager leur souveraineté nationale », alors que le terme ne figure dans aucun traité et que le Conseil constitutionnel raisonne en « transferts de compétences », contrôlés au regard des « conditions essentielles d’exercice de la souveraineté nationale »⁽³⁾CONSEIL CONSTITUTIONNEL. Décision n° 92-308 DC du 9 avril 1992, Traité sur l’Union européenne, considérants 13 et 14. Sur la distinction entre souveraineté et compétence qui sous-tend ce raisonnement, LEMAIRE, Félicien. Souveraineté et compétence normative. Politeia. 2014, n° 25, p. 127-140. HAL : hal-05407813. Pour la formule de la Commission, COMMISSION EUROPÉENNE, REPRÉSENTATION EN FRANCE. Droit de l’Union et souveraineté nationale, comment ça marche ? [en ligne]. 12 mai 2024. Disponible sur https://france.representation.ec.europa.eu/informations/droit-de-lunion-et-souverainete-nationale-comment-ca-marche-2024-05-12_fr..

Ce débat porte sur le titre et sur la répartition juridique des compétences. Le nôtre porte sur ce qu’un État peut effectivement faire de celles qui lui restent. Le Centre national de ressources textuelles et lexicales (CNRTL) attribue d’ailleurs la souveraineté au « détenteur en droit ou en fait du pouvoir suprême »⁽⁴⁾CNRTL. Souveraineté. In : Trésor de la langue française informatisé [en ligne]. Nancy : ATILF-CNRS, sens I.B.2.b. Disponible sur : https://www.cnrtl.fr/definition/souveraineté [consulté le 1er octobre 2026]., et le politiste Stephen Krasner a montré que la reconnaissance internationale d’un État survit fort bien à la perte du contrôle des flux qui traversent ses frontières⁽⁵⁾KRASNER, Stephen D. Sovereignty: Organized Hypocrisy. Princeton : Princeton University Press, 1999..

Je préfère séparer ce que le CNRTL réunit. À l’instar du droit civil, qui distingue la capacité de jouissance (l’aptitude à être titulaire de droits) et la capacité d’exercice (l’aptitude à les mettre en œuvre soi-même), nous distinguerons la souveraineté juridique, titularité indivisible que l’on possède ou non, et la souveraineté effective, capacité d’exercice graduée et réversible. Le majeur sous tutelle ne peut accomplir seul la plupart des actes de la vie civile. Un État peut se trouver dans la même situation.

Mesurer la souveraineté : le coût de déviation

Encore faut-il mesurer une capacité qu’aucun texte ne constate ni ne définit. Le critère que nous retenons est unique, le coût de déviation : la souveraineté effective d’un État se mesure au coût qu’il devrait supporter pour décider autrement que ne le souhaitent ceux dont il dépend. Un État est pleinement souverain lorsque ce coût demeure supportable sur l’ensemble des décisions qui engagent ses intérêts fondamentaux. Il cesse de l’être lorsque ce coût devient prohibitif, quand bien même aucune contrainte ne se serait manifestée.

Un exemple trivial éclaire le critère. Le salarié est libre de démissionner, et nul ne le lui interdit ; reste à savoir ce que lui coûte cette liberté lorsque le loyer tombe à la fin du mois. Le même critère s’exprime positivement comme marge de déviation, soit l’étendue dans laquelle l’État peut s’écarter de la trajectoire souhaitée par autrui avant que le coût n’en devienne prohibitif.

Il s’ensuit deux propriétés. La souveraineté effective est différentielle, dans la mesure où elle se mesure à la capacité d’autrui de la contraindre et s’analyse par conséquent en rapport de forces. Elle est aussi un contrefactuel, car un État ne sait s’il est souverain qu’en tentant de décider contre la préférence d’autrui. C’est pourquoi la cartographie de ses propres dépendances constitue déjà un acte de souveraineté. Qui ignore ce que lui coûterait la sortie a déjà renoncé à sortir.

Six conditions conjonctives

La capacité d’exercice repose sur six conditions. Elles sont conjonctives : la défaillance d’une seule compromet l’ensemble. Chacune a sa pathologie propre.

1. L’autonomie d’appréciation, capacité de voir, de comprendre et d’évaluer par ses propres moyens (renseignement, expertise, statistique). Sa défaillance est la dépendance épistémique, l’État décidant dans un espace de possibles qu’un tiers a borné.
2. La capacité de vouloir, aptitude d’une volonté collective à se former et à trancher. Sa défaillance est la capture, par paralysie ou par substitution d’une volonté extérieure.
3. La disposition des moyens : énergie, matières critiques, composants, infrastructures, capacités financières et industrielles. La dépendance n’abolit pas la souveraineté, seule sa structure compte (substituabilité, réversibilité, réciprocité). Sa défaillance est la vassalité matérielle.
4. La maîtrise du cadre normatif, selon que l’État produit ou subit les normes qui s’appliquent à lui. Sa défaillance est la sujétion, dont l’extraterritorialité du droit étasunien que nous avons décrite à propos des données offre l’exemple.
5. La capacité de durer, aptitude à absorber un choc sans perdre la faculté de décider. Les choix irréversibles et l’endettement réduisent la souveraineté future au profit de la présente. Sa défaillance est l’hypothèque.
6. L’intégrité du temps de la décision, pouvoir de fixer le moment où l’information cesse d’appartenir à l’État. Sa défaillance est la transparence subie, car une décision connue avant d’être prise devient une négociation.

Ces six conditions n’ont pas le même porteur. C’est là que commence la difficulté.

Une souveraineté que l’État ne porte plus seul

Entre porteurs nationaux

L’État porte seul la capacité de vouloir. Les moyens matériels sont en revanche, pour l’essentiel, entre les mains des entreprises ; l’appréciation dépend aussi de la recherche, de la presse et de l’expertise privée ; la capacité de durer engage la société tout entière. Nous appelons souveraineté distribuée cette situation, dans laquelle les conditions de la souveraineté effective sont portées par des sujets distincts. Elle ne se confond pas avec la souveraineté partagée, qui répartit en droit des compétences entre ordres de gouvernement, quand la souveraineté distribuée constate en fait la dispersion des capacités entre les acteurs d’une même nation.

La souveraineté distribuée demeure une souveraineté à une condition. Il faut qu’existe une fonction de coordination, qui fasse converger les libertés d’action partielles vers une liberté d’action nationale ordonnée à l’intérêt général et garantisse que chaque porteur demeure un porteur, sans devenir le relais d’un intérêt étranger. Sans elle, la distribution n’est qu’une dispersion, et chaque porteur peut être capturé séparément. Cette fonction excède l’intelligence économique, dans la mesure où elle embrasse aussi les intérêts non économiques de l’État. À ce jour, aucune institution n’assure en France cette coordination entre porteurs publics et privés de la souveraineté.

Entre États coalisés

La distribution se prolonge au-dehors, dans les coalitions. Le rapport d’un État à une coalition se décline en quatre degrés, ordonnés selon leur réversibilité, c’est-à-dire la facilité d’y mettre un terme. La délégation conserve la faculté de reprendre la compétence. La mutualisation la partage dans un cadre que l’on contribue à définir. La satellisation la perd en fait tout en la conservant en droit. La tutelle, enfin, conduit l’État à intérioriser les préférences du tuteur. Rappelons que la bascule de la délégation à la satellisation s’opère sans décision explicite, par sédimentation.

Albert Hirschman a établi que la prise de parole (voice) pèse d’autant plus que la défection (exit) demeure crédible⁽⁶⁾HIRSCHMAN, Albert O. Exit, Voice, and Loyalty: Responses to Decline in Firms, Organizations, and States. Cambridge (Mass.) : Harvard University Press, 1970. Traduction française : Défection et prise de parole. Paris : Fayard, 1995.. Il s’ensuit que l’option de sortie, même jamais exercée, constitue la substance de la souveraineté effective. Un engagement dont on ne peut plus sortir cesse d’être un engagement ; il devient une condition.

Que faire d’une souveraineté qui se mesure ?

Nous quittons ici l’analyse pour la prescription. L’ensemble révèle un écart que le droit ne voit pas : la France demeure souveraine en titre dans des matières où son coût de déviation est devenu prohibitif. Pour la gauche républicaine, cet écart n’a rien d’académique. Dès lors que la souveraineté nationale appartient au peuple, toute réduction de la capacité d’exercice ampute la portée du suffrage, le citoyen votant sur un éventail de décisions que d’autres ont déjà borné. La République sociale suppose un État capable de décider autrement que ne le souhaitent les marchés, les fournisseurs et les puissances dont il dépend.

Trois exigences en découlent. Tout d’abord, cartographier publiquement les dépendances, condition par condition, car un peuple ne délibère pas sur ce qu’il ignore. À l’instar des tests de résistance imposés aux banques, l’État simulerait périodiquement une décision contraire aux préférences de ses fournisseurs et de ses alliés, afin d’en chiffrer le coût. En deuxième lieu, instituer la coordination entre porteurs en mission permanente de l’État, dotée d’un mandat et de moyens propres, au lieu de l’abandonner à la bonne volonté des entreprises. Elle seule peut dire à un porteur qu’il est en passe de devenir un relais. En troisième lieu, apprécier à l’entrée de chaque engagement le coût de sortie qu’il aura acquis le jour où l’on voudra en sortir, et refuser ceux dont l’option de sortie tomberait à zéro.

Ces exigences ont un prix, celui de la lucidité ; il demeure inférieur à celui de la dépossession. Un peuple dont l’État ne peut plus dévier reste souverain, en titre seulement. Est-ce encore ce que la République appelait souveraineté ?